Oleh : Muhammad Barqah Prantama S.AP., M.AP [MBP]
Kajian Perilaku Administrasi Publik Model Klasik dan NPM ke Good Governance
Sejarah Perkembangan Administrasi Publik (AP) khususnya AP sebagai sebuah ilmu, dari Literatur Wikipedia dibedakan kedalam 4 (empat) generasi yang di sebut sebagai: pra-generasi (sampai sebelum 1885); generasi pertama (1885-1936); generasi kedua (1937-1945); dan generasi ketiga (setelah 1945). Dan perkembangan Ilmu Administrasi sekarang lebih memfokuskan pada organisasi pemerintah. Alasan-alasan yang menjadi dasar Ilmu Administrasi kebanyakan berasal dari 14 (empat belas) prinsip organisasi dari Fayol.
Dari generasi ketiga ini, AP model klasik muncul dengan mempertanyakan ide dari Wilson dan generasi kedua. Pada awalnya pembedaan antara politik dan administrasi sangat dipertimbangkan oleh generasi ketiga, namun demikian diskusi mengenai hal tersebut terus berlanjut. Perkembangan selanjutnya, sebagai akibat dari gagalnya intervensi Amerika di Vietnam dan juga skandal Watergate membuat politik mulai diragukan, dan baru di tahun 1980-an terdapat pertimbangan yang baik kembali terhadap birokrasi dimana AP harus memisahkan diri dari politik.
Adapun agumentasi Wilson mengenai 4 (empat) konsep tersebut sebagai berikut: (1) Adanya pemisahan antara Politik dan AP; (2) Perlunya mempertimbangkan aktivitas pemerintah dari perspektif bisnis; (3) Analisis perbandingan antara organisasi politik dan privat melalui skema politik; serta (4) Pencapaian manajemen yang efektif melalui pemberian pelatihan kepada pegawai negeri dan dengan menilai kualitas mereka. Pemisahan antara politik dan AP ini menjadi subyek perdebatan hangat untuk jangka waktu yang lama.
Konsep dan kritik terhadap AP model klasik
Paradigma AP model klasik juga dapat dilihat melalui model “old chesnuts” dari Peters (1996 dan 2001), dimana AP berdasarkan pada Pegawai Negeri yang politis dan terinstitusionalisasi; organisasi yang hirarkhis dan berdasarkan peraturan; penugasan yang permanen dan stabil; banyaknya pengaturan internal; serta menghasilkan keluaran yang seragam (lihat dalam Oluwu, 2002 dan Frederickson, 2004).
Dalam model klasik, tugas kunci dari pemerintah menurut Stoker (2004) adalah menyampaikan sejumlah pelayanan publik, seperti membangun dengan lebih baik sekolah, rumah, saluran pembuangan serta menyediakan kesejahteraan yang dapat diserahkan kepada aparat pemerintah dan politisi. Dalam menyediakan pelayanan yang demikian, AP menunjukkan dominasinya sebagai pemain utama dan membiayainya dari hasil pemungutan pajak dan penggunaan dana-dana pemerintah lainnya.
Karenanya menurut Stoker, dominasi yang demikian dapat membuat penyediaan pelayanan tersebut menjadi tidak efisien khususnya apabila terjadi kesenjangan sumberdaya dan kapasitas dari AP yang menyebabkan institusi AP menjadi tidak efektif (Stoker, 2004). Hal ini yang kemudian menjadi salah satu kritik terhadap AP model klasik. Seiring dengan adanya sejumlah kritikan sebagaimana diungkapkan oleh Stoker (2004) membuat paradigma AP model klasik mulai melemah pada akhir tahun 1970an dan memberikan jalan terhadap konsep Manajemen Publik.
Kritik yang ditujukan terhadap AP model klasik tersebut juga dikaitkan dengan karakteristik dari AP yang dianggap inter alia, red tape, lamban, tidak sensitif terhadap kebutuhan masyarakat, penggunaan sumberdaya publik yang sia-sia akibat hanya berfokus pada proses dan prosedur dibandingkan kepada hasil, sehingga pada akhirnya menyebabkan munculnya pandangan negatif dari masyarakat yang menganggap AP sebagai beban besar para pembayar pajak (Economic and Social Council UN, 2004).
New Public Management (NPM) : Sebagai upaya perbaikan kinerja AP model klasik
NPM muncul di tahun 1980an khususnya di New Zealand, Australia, Inggris, dan Amerika sebagai akibat dari munculnya krisis negara kesejahteraan. Paradigma ini kemudian menyebar secara luas khususnya di tahun 1990an disebabkan karena adanya promosi dari lembaga internasional seperti Bank Dunia, IMF, Sekretariat Negara Persemakmuran dan kelompok-kelompok konsultan manajemen (lihat dalam Loffler and Bovaird, 2001; Oluwu, 2002; Drechsler, 2005).
Menurut Larbi (1999) Faktor-faktor munculnya perubahan paradigma AP model klasik menuju NPM sampai kepada AP Good Governance (GG) sebagai berikut :
1. Krisis ekonomi dan keuangan yang dialami negara
NPM muncul sebagai bagian dari perhatian akan keseimbangan pembayaran, ukuran pengeluaran publik dan biaya penyediaan pelayanan publik. Krisis keuangan yang terjadi telah menyebabkan adanya intervensi dari lembaga seperti IMF yang kemudian meminta dilakukannya reformasi keuangan. Sejalan dengan ini, peranan aktif dari negara dalam pengelolaan ekonomi dan dalam penyediaan secara langsung dalam penyediaan layanan mulai banyak dipertanyakan. Hal ini kemudian dilakukan melalui perjuangan untuk mereorganisasikan dan memodernisasi birokrasi publik dengan menjadikan reformasi pengelolaan sektor publik sebagai agenda politik utama.
2. Pengaruh ide neoliberal dan kritik terhadap Administrasi Publik lama
Pandangan ini menurut Larbi sangat dipengaruhi oleh pemikiran ekonomi liberal dan teori pilihan publik (public choices). Salah satu kritik dari teori pilihan publik adalah sistem penghargaan yang ada di sektor publik tidak mempromosikan kinerja yang efektif sementara politisi dan birokrat tidak mendapatkan insentif untuk mengontrol biaya.
Kondisi ini pada akhirnya cenderung mengarahkan kepada penghamburan sumberdaya dan menumbuhkan kecenderungan pertumbuhan pengeluaran dan penyampaian pelayanan yang melebihi kapasitasnya. Dengan kata lain, terdapat kecenderungan dari lembaga-lembaga pemerintah menghasilkan barang-barang kolektif secara berlebihan akibat perilaku memaksimalkan anggaran dan sekaligus mentolerir bagi adanya perilaku mencari keuntungan (rent seeking).
3. Perubahan konteks politik
Perubahan konteks politik dan ideologi merupakan faktor yang paling kuat bagi adanya reformasi di sejumlah negara maju.
4. Perkembangan tekhnologi informasi.
Perkembangan dan ketersediaan teknologi informasi sangat membantu dalam menyediakan perangkat dan struktur yang dibutuhkan untuk membuat reformasi manajerial dapat bekerja di sektor publik. Hal ini dapat dilihat misalnya dari keberadaan sistem informasi yang beradab yang sangat penting bagi prinsip desentralisasi manajemen melalui penciptaan badan-badan eksekutif. Dalam rangka desentralisasi dan akuntabilitas adalah merupakan hal penting untuk mendapatkan rasa percaya diri dalam melaporkan informasi kinerja.
5. Pertumbuhan dan peranan konsultan manajemen.
Mengglobalnya reformasi NPM juga disebabkan oleh para agen perubahan, yang diantaranya adalah konsultan manajemen internasional, kantor akuntan, dan lembaga keuangan internasional. Kesemua lembaga tersebut menjadi instrumen dalam meningkatkan masuknya teknik manajemen baru sektor privat ke sektor publik. Para agen perubahan ini memainkan peran penting dalam mengemas, menjual dan mengimplementasikan teknik-teknik NPM.
Dari kajian ini, dapat diketahui bahwa perubahan perilaku AP model klasik ke NPM sampai menjadi model GG di Negara-negara berkembang, kemunculannya hampir serupa dengan apa yang terjadi di Negara-negara maju, yakni dilatarbelakangi juga oleh faktor-faktor krisis ekonomi dan keuangan, penyesuaian struktural dan kondisional, konteks manajemen dan Administrasi Publik, serta konteks politik bagi adanya reformasi.
Khusus untuk ilmu AP di manapun dan pada level apapun, ilmu AP akan memainkan peranan penting dalam penyelenggaraan pemerintahan, utamanya dalam usaha negara menghadirkan kesejahteraan bagi rakyatnya. Indonesia misalnya, apakah dengan perubahan model ini, Negara dalam penyelenggaraan pemerintahannya sudah dapat memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa, karena hal ini sesuai dengan tujuan dibentuknya pemerintahan, sebagaimana termaktub dalam pembukaan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945.
Penulis adalah : Chief Executive Officer Of PowerIndonesia (Planning, Policy and Empowering Research Indonesia)
